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Nuovi orizzonti della giurisdizione esclusiva:
il controllo della “qualità” dei servizi pubblici

Tar Puglia, Sez. Lecce, 23 marzo 2009, n. 493

Che vi sia una stretta relazione tra effettività del servizio ed effettività della tutela degli utenti del servizio, è confermato da questa decisione che si segnala perché dà un concreto rilevo giuridico alla “qualità” dei servizi pubblici. Seguendo la costruzione paritaria del rapporto utente – amministrazione erogatrice, al diritto del primo, corrisponde un obbligo della seconda (a prescindere dalla dal modello, privatistico o pubblicistico, di organizzazione del servizio). Accertata da parte del giudice la violazione degli standard (predefiniti) di qualità del servizio, segue la condanna dell’ente erogatore “ad adeguare il servizio agli standard di qualità e di efficienza di cui all’art. 2, g), d.lgs. n. 206 del 2005”.


N. 01678/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1678 del 2008, proposto da:
CODACONS Puglia di Lecce, in persona del presidente regionale e vice presidente nazionale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Caterina Sturdà e Luisa Carpentieri, con domicilio eletto presso lo studio della prima, in Lecce, Piazza S. Oronzo, 33;
contro
Società Trasporti Pubblici di Terra D'Otranto S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio Scardia, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo, in Lecce, Piazza Mazzini, 72;
per
- l'accertamento e la declaratoria della lesività dei comportamenti dell’azienda resistente nei confronti dei diritti collettivi dei consumatori, sanciti dall’art. 2 del D.Lgs. n. 206/2005;
- l’inibizione dei predetti comportamenti
e per la condanna
di S.T.P. all’adozione delle misure organizzative idonee ad eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Società Trasporti Pubblici di Terra D'Otranto S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 05/02/2009 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti gli avv. Sturdà, Carpentieri e, in sostituzione di Scardia, Vantaggiato.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO
1. L’associazione ricorrente agisce in questa sede, ai sensi dell’art. 140 del D.Lgs. n. 206/2005, al fine di conseguire:
- l’accertamento della lesività dei comportamenti posti in essere dall’azienda resistente (la quale è concessionaria del servizio di trasporto pubblico in linea) nei riguardi dei diritti collettivi dell’utenza, sanciti dall’art. 2, lettere a), b), c), e g) del D.Lgs. n. 206/2005 (c.d. Codice del consumo);
- l’inibitoria di tali comportamenti e la condanna della società resistente (d’ora in avanti S.T.P.) ad adottare le misure organizzative necessarie per ripristinare gli standards di qualità ed efficienza del servizio.
Il Tribunale è stato adito dopo che l’A.G.O., inizialmente investita della controversia, ha declinato la giurisdizione, in base al disposto del comma 11 dell’art. 140 del D.Lgs. n. 206/2005 (il quale stabilisce che, per le controversie disciplinate dal Codice del consumo “Resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ai sensi dell'articolo 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80”).
2. L’associazione ricorrente contesta a S.T.P. i seguenti disservizi relativamente alla gestione della linea Lecce Fiorini – Taranto Porto, via Francavilla Fontana, Latiano e Mesagne, i quali hanno cagionato a numerosi utenti molteplici disagi (di cui si dà conto negli esposti allegati al ricorso):
- mancata programmazione del servizio delle ore 18,30 in partenza dal capolinea di Lecce Fiorini;
- conseguente necessità del trasbordo di una parte dei passeggeri su altri autobus e conseguenti ritardi nei tempi di percorrenza;
- soppressione di una delle corse previste dall’orario ufficiale;
- mancato rispetto delle norme di sicurezza del viaggio;
- scarso e inadeguato servizio di informazione all’utenza;
- mancato svolgimento del servizio nel mese di agosto.
3. Costituendosi in giudizio, S.T.P. si è opposta all’acquisizione dei verbali relativi alle udienze svoltesi davanti all’A.G.O. (e delle dichiarazioni in essi contenute) ed ha chiesto in ogni caso il rigetto del ricorso.
4. Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2009 la causa è stata trattenuta per la decisione di merito.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato e merita pertanto accoglimento, nei limiti che si vanno a precisare.
2. Va innanzitutto precisato, seppure la questione non è stata oggetto di contrasto fra le parti, che la presente controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi del comma 11 dell’art. 140 del c.d. Codice del consumo e dell’art. 33 del D.Lgs. n. 80/1998 (come modificato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004), in quanto, da un lato S.T.P. è concessionaria di un pubblico servizio, dall’altro i ricorrenti hanno inteso contestare anche le modalità organizzative del servizio (richiedendo, in pratica, una modificazione degli assetti aziendali in relazione allo specifico problema della tratta per cui è causa), ossia aspetti dei quali l’ordinamento,rimettendo le relative controversie alla cognizione del giudice amministraivo,sottolinea i profili pubblicistici .
3. Ciò detto, le questioni che il Tribunale è chiamato a dirimere sono essenzialmente due:
a) in primo luogo, si tratta di verificare se i disservizi che l’associazione ricorrente denuncia in questa sede hanno leso (o sono suscettibili di farlo) situazioni giuridiche che la legge riconosce in favore degli utenti e dei consumatori;
b) in secondo luogo, si deve stabilire se Codacons ha assolto all’onere probatorio.
3.1. Per ciò che attiene alla questione sub a), non c’è dubbio che il complessivo operato di S.T.P. (quale descritto nel ricorso e nella documentazione allegata) è idoneo a ledere i seguenti interessi, sanciti dall’art. 2, lettere b), c) e g) del D.Lgs. n. 206/2005:
- alla sicurezza e alla qualità dei prodotti e dei servizi
- ad una adeguata informazione e ad una corretta pubblicità
- all'erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza.
In sostanza, il problema scaturisce dal fatto che, particolarmente nei giorni di giovedì e venerdì del periodo scolastico, la tratta in questione serve un numero notevole di utenti, fra i quali gli studenti universitari frequentatori dell’Ateneo del Salento e residenti in altre Province (Brindisi e Taranto).
Gli autobus della tratta partono dal capolinea di Lecce Fiorini e, prima di giungere a Lecce capolinea (ossia alla fermata situata nella zona del cimitero) passano per Lecce Ecotekne (ossia la zona, appena fuori il centro abitato di Lecce, in cui sono ubicate le facoltà universitarie), caricando a bordo i numerosi studenti universitari di cui si è detto.
Una volta arrivati a Lecce cimitero, dove sono in attesa altri numerosi passeggeri, si crea molto spesso un problema di sovraffollamento, che costringe la S.T.P. a predisporre un altro o altri due autobus, con conseguente ritardo nei tempi di percorrenza. Inoltre, è necessario suddividere i passeggeri fra la linea 05310 (diretta a Taranto Porto) e la linea 05310b (diretta a Francavilla Fontana, via Latiano e Mesagne).
In altri casi, invece, allorquando i passeggeri sono in numero pari ai posti disponibili (e quindi viaggiano su unico autobus) il problema è rappresentato dai bagagli, che, una volta riempiti gli appositi vani ubicati nella pancia dell’automezzo, vengono stivati a bordo, con conseguente messa in pericolo delle condizioni di sicurezza.
La ricorrente, al riguardo, evidenzia che, seppure si volesse ritenere che il sovraffollamento non è ascrivibile a responsabilità di S.T.P. (ma solo al fatto che, in certi giorni della settimana, vi è un aumento dell’utenza), ugualmente il concessionario dovrebbe adottare gli accorgimenti necessari per ridurre i disagi, quale ad esempio una suddivisione dei passeggeri fatta già a monte, ossia al capolinea di Lecce Fiorini o a Lecce Ecotekne, di modo che a Lecce cimitero non si debba perdere tempo per eseguire il trasbordo.
A livello organizzativo generale, poi, Codacons evidenzia che gli utenti non sono adeguatamente informati del fatto (addotto a scusante da S.T.P.) che la tratta in questione è in realtà la derivante di un’intersezione di due tratte, l’una (Lecce – Taranto) di competenza regionale, l’altra (Lecce – Fiorini – Lecce) di competenza provinciale, per cui gli stessi sono indotti, in perfetta buona fede, a ritenere unica la linea (il che risulta anche dalle tabelle orarie apposte alle fermate) e, dunque, non comprendono la necessità di effettuare le operazioni di trasbordo.
Il Tribunale ritiene sussistente la lesione degli interessi collettivi di cui si chiede tutela in questa sede, soprattutto per quanto riguarda l’obbligo del gestore di un servizio pubblico di improntare il servizio a standard di qualità ed efficienza.
Per quanto concerne, in particolare, i trasporti pubblici, non si può certo costringere l’utenza a dover subire, ordinariamente, disagi dovuti ad una non perfetta organizzazione del servizio, per cui il concessionario deve adottare tutte le misure all’uopo ritenute adeguate, oppure, se si tratta di misure che presuppongono modifiche al contratto di servizio, attivarsi presso le autorità vigilanti (nella specie, Regione e Provincia), al fine di “calibrare” il numero e la frequenza delle corse al numero degli utenti.
Ovviamente, ciò non significa che qualsivoglia disagio debba essere oggetto di ricorso ex art. 140 del c.d. Codice del consumo, essendo fisiologico che un servizio quale il trasporto pubblico possa subire le conseguenze di accadimenti esterni (ad esempio, il traffico oppure un’anomala affluenza di passeggeri che imponga la messa a disposizione, in via eccezionale, di automezzi aggiuntivi).
Per quanto concerne, poi, la questione della sicurezza, la ricorrente non ha inteso certo affermare che le operazioni di carico dei bagagli si svolgono in condizioni tali da mettere a rischio i passeggeri, ma solo che la prassi di consentire agli utenti di portare a bordo i bagagli eccedenti rispetto alla capacità di carico del vano portabagagli provoca inevitabilmente l’occupazione di quegli spazi che, invece, dovrebbero restare liberi per motivi di sicurezza (ad esempio, laddove sopravvenga la necessità di evacuare rapidamente l’autobus in presenza di incidenti, incendi, etc.).
A questo proposito, non è da condividere la giustificazione fornita dalla resistente (vedasi pagina 4 del controricorso), a proposito del fatto che l’azienda non richiede il pagamento del supplemento-bagagli. Questo, seppure può costituire un vantaggio di fatto per l’utenza, non è conforme ai principi di cui all’art. 2, let. g), del D.Lgs. n. 206/2005.
In relazione alla questione della carenza di informazioni all’utenza, la difesa di S.T.P. sostiene l’infondatezza del ricorso, ma senza provare che le informazioni relative agli orari, alle tratte ed alle altre notizie utili sul servizio fossero disponibili all’epoca alla quale si riferiscono le doglianze di Codacons; al riguardo, l’utenza aveva segnalato, ad esempio, la scomparsa delle tabelle orarie dal sito Internet ufficiale della società nel periodo settembre-ottobre 2007, e la circostanza non è stata smentita da S.T.P. mediante l’allegazione di sufficienti elementi probatori.
Non appare invece fondata la doglianza relativa alla soppressione della corsa per cui è causa nel mese di agosto, e ciò in quanto è il contratto di servizio a prevedere che la linea Taranto – Lecce, riservata specificamente all’utenza universitaria, sia effettuata per la durata massima di 280 giorni feriali l’anno, da gennaio a dicembre e con l’esclusione del mese di agosto.
3.2. Per quanto riguarda, invece, la questione sub b), il Collegio ritiene che dai numerosi esposti allegati al ricorso, nonché dagli atti relativi al giudizio civile che si è poi concluso con la declinatoria della giurisdizione da parte dell’A.G.O. è desumibile la prova della sussistenza di quasi tutte le disfunzioni denunciate da Codacons.
Al riguardo, il Tribunale ritiene che i verbali delle udienze celebrate davanti al giudice civile sono utilizzabili nel presente giudizio, proprio perché si tratta di atti pubblici facenti fede fino a querela di falso. E’ ovvio però che il contenuto delle dichiarazioni rese in quella sede non è vincolante per il giudice, trattandosi appunto di dichiarazioni di parte.
Tuttavia, si deve anche considerare che nelle controversie che intercorrono fra i consumatori e gli operatori economici che producono o commercializzano beni e servizi, i primi versano in una condizione deteriore per quanto concerne la possibilità di provare i comportamenti lesivi dei diritti collettivi degli utenti.
Per fare un esempio attinente alla presente vicenda, non si può certo pretendere che gli utenti del servizio di trasporto pubblico viaggino muniti di fotocamere o registratori in modo da poter immortalare i ritardi dei tempi di percorrenza o gli altri disservizi che si possono verificare.
Pertanto, la prova può essere fornita con i mezzi a disposizione degli utenti, la cui valenza probatoria è ovviamente oggetto di valutazione da parte del giudice.
Ciò detto, dal verbale dell’udienza svoltasi davanti al giudice civile in data 15.7.2008 risulta che la stessa azienda resistente ha in qualche misura confermato la sussistenza di alcune problematiche inerenti la linea Lecce - Taranto. Infatti, in quella sede è stato proprio il responsabile del servizio movimento di S.T.P. ad ammettere che si verifica sovente l’esigenza di effettuare il trasbordo dei passeggeri (pur giustificando tale situazione con riferimento a quanto stabilito dal contratto di servizio).
Negli esposti allegati al ricorso tali accadimenti sono ovviamente enfatizzati, ma non c’è dubbio che i fatti si sono svolti per come dedotti in ricorso, essendo controversa solo la loro imputabilità a S.T.P.
Tra l’altro, il Tribunale non ritiene sufficiente la giustificazione resa in sede civile dal funzionario di S.T.P., il quale ha riferito che la società, avvertita del problema, aveva chiesto alla Provincia di Lecce e alla Regione l’autorizzazione alla modifica di alcune condizioni della concessione.
Questa è certamente un’azione meritoria, ma, nelle more della conclusione del procedimento, S.T.P. aveva l’onere di predisporre spontaneamente misure volte ad evitare i disservizi denunciati da Codacons.
4. Per quanto precede, il ricorso va accolto, con conseguente condanna della resistente ad adeguare il servizio agli standard di qualità e di efficienza di cui all’art. 2, let. g), del D.Lgs. n. 206/2005.
Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Terza Sezione di Lecce, accoglie il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 19/02/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Antonio Cavallari, Presidente
Tommaso Capitanio, Primo Referendario, Estensore
Silvia Cattaneo, Referendario
    L'ESTENSORE IL PRESIDENTE           DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/03/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO


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